中國內部審計協會?2022-01-14 16:00 發(fā)表于北京

以下文章來源于審計觀察，作者任青

審計觀察.

中華人民共和國審計署主管，中國時代經濟出版社有限公司主辦

工程質量關系到經濟建設的高質量發(fā)展水平，國務院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部曾多次發(fā)文要求加強工程質量管理，但有些企業(yè)（本文指建設單位）投資建設項目的工程質量仍然存在問題。如在抽查項目經理近一個月到崗天數時，還存在技術管理人員未到崗而采集簽名信息情況，此情況已被地方政府部門通報批評，其中個別國有企業(yè)也在通報名單中。這些企業(yè)的工程質量令人擔憂，亟須完善企業(yè)工程質量內部控制。

一、工程質量管理不到位的主要原因

(一）企業(yè)工程質量內部控制存在缺陷

有些企業(yè)不重視內部控制制度建設，工程質量內部控制制度未建立或流于形式，企業(yè)相關管理人員和員工未能正確履行職責，無法保障工程質量。有的大型企業(yè)對工程項目采用分散管理方式，企業(yè)內部職能部門或所屬小型企業(yè)獨自管理工程項目業(yè)務活動全過程，未建立相互制約的工作機制，無法實施有效的內部控制，大型企業(yè)的多層級管理體系無法有效管控工程質量。

(二）監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)

有些監(jiān)理單位未建立內部控制制度或內部控制未有效運行，監(jiān)理人員未能正確履行職責和規(guī)范執(zhí)業(yè)，甚至未到崗履職，無法保障工程質量。有些檢測單位執(zhí)業(yè)理念不正確，違規(guī)執(zhí)業(yè)，無法保障檢測報告真實性，未能如實反映工程質量缺陷問題。國務院辦公廳于2017年2月印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），要求“加強工程質量檢測機構管理，嚴厲打擊出具虛假報告等行為”。檢測單位出具虛假檢測報告現象不是個案，嚴重影響工程質量檢測行業(yè)的整體信譽，影響檢測報告可信度。

(三）地方政府部門監(jiān)管方法有待改進

有的地方政府部門要求新建住宅的工程質量經工程建設各方主體簽章確認、竣工驗收合格后，還應由建設單位組織購房人對房屋施工質量進行查驗，查驗合格才能交付使用。此方法無法查驗出該工程項目所有工程質量缺陷，無法作為監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)的補救措施，折射出政府監(jiān)管方法和力度有待改進。

(四）未能正確審計工程質量內部控制

工程質量反映企業(yè)工程質量內部控制水平，內部審計應監(jiān)督檢查工程質量內部控制有效性，但有些內部審計機構及其人員未執(zhí)行或未認真執(zhí)行工程質量內部控制審計程序。有些經濟責任審計項目也未關注工程質量問題，未對企業(yè)的工程質量內部控制進行審計。

二、審計工程質量內部控制的重要性

(一）內控規(guī)范要求審計監(jiān)督內部控制全體系

財政部等五部委于2010年4月印發(fā)的《企業(yè)內部控制應用指引》（簡稱《內控指引》）中《企業(yè)內部控制應用指引第11號——工程項目》明確“企業(yè)應當建立和完善工程項目各項管理制度……確保工程項目的質量”。財政部等五部委于2008年5月印發(fā)的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》（簡稱《內控規(guī)范》）要求“內部審計機構應當結合內部審計監(jiān)督，對內部控制的有效性進行監(jiān)督檢查”。即內部審計機構及其人員應監(jiān)督檢查內部控制全體系，包括工程質量內部控制。

(二）內控審計準則要求審查工程質量內部控制有效性

中國內部審計協會于2013年8月發(fā)布《內部審計具體準則——內部控制審計》，明確“內部審計的責任是對內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價……促進組織改善內部控制及風險管理”，同時明確“內部審計人員根據管理需求和業(yè)務活動的特點，可以針對……工程項目……等，對業(yè)務層面內部控制的設計和運行情況進行審查和評價”，包括對工程質量內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價。

(三）建設項目審計實務指南要求檢查測試工程質量內部控制

中國內部審計協會發(fā)布的、于2021年8月起施行的《第3201號內部審計實務指南——建設項目審計》（簡稱《指南》）明確建設項目質量管理審計內容，審計工程質量及其管理，檢查并測試工程質量內部控制。明確“國家審計機關和審計人員……也可參考使用本指南”。

(四）經濟責任審計規(guī)定和準則均要求審計工程質量內部控制

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》，明確?“經濟責任審計應當以……公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎……依規(guī)依法確定審計內容”，同時明確經濟責任審計內容包括“企業(yè)法人治理結構的建立、健全和運行情況，內部控制制度的制定和執(zhí)行情況”。中國內部審計協會于2021年2月發(fā)布《內部審計具體準則——經濟責任審計》，明確“經濟責任審計的主要內容一般包括……管理制度的健全和完善，特別是內部控制和風險管理制度的制定和執(zhí)行情況……重要經濟項目的投資、建設、管理及效益情況”。無論是國家審計機關及其審計人員，還是企業(yè)內部審計機構及其人員，都必須對工程質量的內部控制制度和執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。

三、強化審計監(jiān)督合力 并完善工程質量內部控制的措施

(一）國家審計與內部審計協同監(jiān)督，強化審計監(jiān)督合力

一是國家審計監(jiān)督檢查內部審計工作質量。企業(yè)內部審計機構及其人員監(jiān)督檢查工程質量的內部控制有效性，相關審計報告報送本地區(qū)審計機關，接受審計機關的監(jiān)督和指導，并作為審計機關進行經濟責任審計的參考內容，提高審計工作效率，實現國家審計與內部審計協同監(jiān)督。

二是審計工程質量監(jiān)管事項。將工程質量監(jiān)管事項作為地方政府工作績效考核內容，作為黨政主要領導干部經濟責任審計內容。通過經濟責任審計，督促地方政府積極解決本地區(qū)存在的工程質量及管理問題，充分發(fā)揮地方政府監(jiān)管作用，優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)排憂解難，營造企業(yè)內部控制正常運行的良好氛圍。

三是進一步增強協同監(jiān)督力度。中央審計委員會辦公室、審計署于2021年6月22日印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確國家審計工作包括國有企業(yè)審計和經濟責任審計，明確“加強對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門的審計”。將增加對國有企業(yè)的審計頻次和審計內容，進一步增強國家審計與內部審計協同監(jiān)督的力度，強化審計監(jiān)督合力。

(二）審計工程質量管理資料，檢查工程質量的內部控制有效性

一是工程建設各方主體應貫徹執(zhí)行《質量手冊》。住房城鄉(xiāng)建設部于2018年9月印發(fā)《工程質量安全手冊（試行）》（簡稱《質量手冊》），明確工程建設各方主體行為準則、工程實體質量控制、質量管理資料、安全管理資料等內容，質量管理資料包括建筑材料進場檢驗資料、施工試驗檢測資料、施工記錄和質量驗收記錄等4項資料類別，各省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門可在《質量手冊》的基礎上，制定實施細則。要求建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、檢測等工程建設各方主體依法對工程質量安全負責，應將工程質量安全要求落實到每個工程項目、每個員工，落實到工程建設全過程。

二是以《質量手冊》為審計依據?！吨改稀返谝徽隆案攀觥钡诙?jié)“建設項目審計要求”明確審計要與組織內部管理工作協同，“以組織內部與建設項目相關的管理制度為標準”。《質量手冊》是組織制定建設項目相關管理制度的依據，可以作為審計依據。

三是檢查內部控制有效性。企業(yè)內部審計機構及其人員根據《指南》要求，審查工程項目的質量管理資料是否合規(guī)，是否符合《質量手冊》要求，審查監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄、檢測報告等信息合理性，分析判斷工程質量的內部控制有效性。同理，還可以審計工程項目的安全管理資料。

四是檢查工程質量管理資料真實性。工程質量存在問題的，后期會進行維修，這筆支出由施工單位或本企業(yè)支付。分析工程項目竣工后的維修情況和維修費用，結合實地查驗，判斷工程質量是否存在缺陷，分析、審查工程質量管理資料真實性和合理性。

五是隨機抽查和督促整改。為了提高審計工作效率，節(jié)約審計人力資源和成本，大型工程項目可以全面審計工程質量管理情況，而小型工程項目可采用隨機抽查和督促整改方式。即將某時間段的眾多小型工程項目進行編號，分為若干批次（組），按照一定比率隨機抽查，結合實地查驗，審查工程質量管理資料完整性和合理性。若存在問題，則本批次全部退回本企業(yè)工程管理部門，進行審計整改和自查整改未抽檢的工程項目，之后再次隨機抽查本批次，直至整改到位。

(三）強化責任追究

國務院辦公廳于2019年9月印發(fā)《國務院辦公廳轉發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》（簡稱《通知》），要求“嚴格監(jiān)管執(zhí)法。加大建筑工程質量責任追究力度，強化工程質量終身責任落實”，對違反有關規(guī)定的單位和個人依法追究責任。通過強化責任追究，督促企業(yè)完善工程質量內部控制，確保工程質量創(chuàng)優(yōu)達標。

(四）約定經濟合同相關內容，厘清工程建設各方主體責任

按照《質量手冊》內容，在相關經濟合同中進行約定和增補內容，厘清工程建設各方主體責任。監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄等信息需向企業(yè)提供，實現執(zhí)業(yè)責任可追溯。防范監(jiān)理、檢測單位弄虛作假，篡改所保存的資料和記錄，逃避、推卸責任。企業(yè)督促監(jiān)理、檢測單位和人員合規(guī)執(zhí)業(yè)，為保障工程質量把好關。??

(五）通過審計整改，完善工程質量內部控制

一是完善內部控制制度。企業(yè)應按照《內控規(guī)范》和《內控指引》要求，結合《質量手冊》具體內容，建立健全工程質量的內部控制制度，加強績效考核，督促企業(yè)相關管理人員和員工認真履行職責。

二是實行相互制約機制。為了加強工程質量管理，及時發(fā)現工程質量及其管理存在的問題，企業(yè)內部職能部門不能獨自執(zhí)行工程項目業(yè)務活動全過程，工程項目的管理部門與使用部門不能為同一部門，兩者職能相分離。所屬小型企業(yè)的工程項目由上級企業(yè)派駐工程管理人員，集中管理，提高工作效率，節(jié)約人力資源和成本，堵住管理漏洞。??

三是實行工程項目信息化管理。《內控規(guī)范》要求“企業(yè)應當運用信息技術加強內部控制，建立與經營管理相適應的信息系統，促進內部控制流程與信息系統的有機結合，實現對業(yè)務和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素”。企業(yè)按照此要求實行工程項目信息化管理，建立工程項目管理信息系統，收集施工圖、竣工圖、工程簽證單和經濟合同等電子版或紙質版的掃描文檔、圖像，收集工程管理過程的各種內業(yè)資料，包括質量管理資料和安全管理資料。在信息系統上，實行相關業(yè)務活動的審核和審批，形成相互制約的工作機制。

四是強化企業(yè)首要責任?！兑庖姟芬蟆皣栏衤鋵嵐こ藤|量責任……特別要強化建設單位的首要責任”?！锻ㄖ芬蟆巴怀鼋ㄔO單位首要責任。建設單位應加強對工程建設全過程的質量管理，嚴格履行法定程序和質量責任”。企業(yè)作為建設單位，必須擔當此責任，主動作為，克服工作中的困難，督促工程建設其他主體按照《質量手冊》規(guī)范自身行為。企業(yè)將所發(fā)現的問題及時報送本地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設主管部門，使得政府監(jiān)管的信息內容更詳實，實行更有效的政府監(jiān)管。????

總之，實行國家審計和內部審計協同監(jiān)督，強化審計監(jiān)督合力，督促工程建設各方主體合規(guī)履職，促進地方政府部門優(yōu)化監(jiān)管工作，保障工程質量。國有企業(yè)作為國民經濟發(fā)展的中堅力量，應積極提升工程質量內部控制水平，為其他所有制企業(yè)作表率，實現國民經濟高質量發(fā)展。